OCDE: Federalismo Fiscal en México

septiembre 18, 2012agosto 12, 2015 luis

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En días pasados, la OCDE hizo entrega formal al Presidente electo de México, Enrique Peña Nieto, un documento titulado: “México, mejores políticas para un desarrollo incluyente”. Uno de los apartado del mismo se refiere al federalismo fiscal, de especial actualidad en nuestro país, que en la parte relativa señala lo siguiente:

“Las reformas al federalismo fiscal podrían dar un mejor marco de incentivos a los estados y municipios, y promover la coordinación entre los distintos órdenes de gobierno. En la década de 1990, México inició un proceso de descentralización de las responsabilidades fundamentales del gasto hacia los estados y, en menor medida, hacia los municipios. Sin embargo, han transcurrido 20 años y la descentralización se encuentra a la mitad del camino. Aunque los estados son responsables de los principales conceptos del gasto —algunos tan importantes como salud y educación—, los cuales representan casi la mitad del total del gasto público, no ocurre lo mismo en lo referente a los ingresos: los estados y municipios siguen dependiendo de las transferencias presupuestarias federales. Esto reduce los incentivos para que en el nivel subnacional haya un gasto eficiente y una administración fiscal prudente. Las asignaciones del gasto entre los órdenes de gobierno no están bien definidas y suelen ser redundantes, lo que también afecta la eficiencia del gasto. La información sobre el uso de los recursos financieros de los gobiernos subnacionales es escasa, y la difusión que se da a los presupuestos subnacionales no es uniforme ni está homologada, aun cuando la ley dispone que todos los órdenes de gobierno deben adoptar un marco presupuestario basado en resultados. Ello impide la transparencia y obstaculiza la evaluación del desempeño fiscal.

Por lo que toca a los ingresos, la proporción que perciben directamente los gobiernos subnacionales es muy baja en comparación con los estándares internacionales. El impuesto sobre nómina representa la mayor parte de los ingresos propios de los estados. Sin embargo, aunque es fácil de recaudar, tiene la desventaja de aumentar el costo de la mano de obra formal. En el caso de los municipios, la fuente de ingresos más importante es el impuesto predial —un gravamen comparativamente más eficiente—, pero tales ingresos son extraordinariamente bajos incluso en comparación con sus homólogos de América Latina. Esto se debe a que los catastros están desactualizados y por lo tanto las propiedades están subvaluadas, y también a que no hay incentivos para aumentar el impuesto predial. En México, los presidentes municipales sólo pueden ocupar el cargo durante tres años, periodo que resulta insuficiente para ver los beneficios de medidas impopulares como la de incrementar el impuesto predial. Un primer paso para fortalecer el impuesto predial es que los municipios participen en programas estatales de actualización de catastros, para lo cual los estados podrían proporcionar la infraestructura necesaria y contratar y capacitar personal. Ampliar el periodo de tres años de los presidentes municipales o permitir su reelección también ayudaría a crear incentivos para una mayor recaudación.

Cabe destacar que el gobierno federal se ha esforzado por aumentar los incentivos y la capacidad de los estados y municipios para recaudar impuestos por sí mismos. Por ejemplo, ha hecho más estrictas las reglas del endeudamiento subnacional, suspendiendo las partidas extraordinarias a los estados y dando información sobre los proyectos de inversión federal. Hoy en día, las fórmulas de diversas transferencias federales que no tienen un destino definido (las denominadas participaciones) consideran tanto la cuantía como el aumento de la recaudación de los gobiernos subnacionales, y de esa manera retribuyen su esfuerzo. En 2007, se dotó a los estados de tres nuevas facultades impositivas: un nuevo impuesto a la gasolina y el diésel, un impuesto sobre las ventas finales de ciertos bienes sujetos al IEPS y la transferencia de la tenencia a partir de 2012. Sin embargo, estas nuevas facultades tributarias no se han aprovechado por la mayoría de los estados. Lo anterior quizá se deba a una capacidad limitada para recaudar impuestos, pero también a la falta de incentivos, ya que es más fácil para los estados cabildear a favor de mayores transferencias federales que intensificar sus esfuerzos de recaudación. Los aumentos de las transferencias federales deben limitarse en el futuro a fin de que los estados tengan mayores incentivos para recaudar más ingresos propios. De este modo, la delegación a los estados de facultades para ampliar las bases tributarias, como las sobretasas del impuesto sobre la renta o del IVA, habrán de dar mejores resultados. Esto debe combinarse con un mecanismo de “nivelación” o “igualación” fiscal eficiente y transparente, lo que garantizaría que los estados pobres dispongan de los recursos necesarios para aprovechar su potencial de crecimiento y dejar atrás el rezago.”