Es constitucional la condonación del ISR a Estados y Municipios? [Nexos]

enero 14, 2013agosto 12, 2015 luis

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Los beneficios establecidos en la Ley de Ingresos de la Federación para 2013 en favor de los estados y municipios, han generado gran polémica. Pero, ¿Qué es lo que en ella se establece? ¿En qué consisten esos beneficios? ¿Son estos constitucionales? ¿En verdad se cancelaron adeudos fiscales a los estados y municipios?

Para responder a estas preguntas hay que atender al artículo 9º, último párrafo de dicha ley, que dispone:

Las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal […] que se hubieran adherido al “Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales en materia del impuesto sobre la renta, de derechos y aprovechamientos”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de diciembre de 2008, se les extenderá el beneficio referido en el artículo segundo, fracción I de dicho Decreto, hasta el ejercicio fiscal de 2012 y anteriores, siempre y cuando se encuentren al corriente en los enteros correspondientes al mes de diciembre de 2012. Dichos órdenes de gobierno, en lugar de aplicar los porcentajes establecidos en el artículo segundo, fracción II del mencionado Decreto, podrán aplicar el 60 por ciento para el año 2013 y el 30 por ciento para el año 2014.

De esta disposición se desprende que los beneficios nada tienen de novedosos, pues el Congreso de la Unión lo que en realidad hizo fue prorrogar un esquema que operó desde el 2008, y que a partir del 2013 tiene los siguientes propósitos:

Condonar los adeudos del Impuesto sobre la Renta [ISR] de los trabajadores “[…] hasta el ejercicio fiscal de 2012 y anteriores”, con la única condición de que “[…] se encuentren al corriente en los enteros correspondientes al mes de diciembre de 2012”.
Adicionalmente, concederles una condonación equivalente al 60% para 2013 y al 30% para 2014.

El texto legal y la materia que regula son confusos. Para simplificar esta exposición, tengamos presente que los créditos fiscales que se condonan corresponden al ISR que es retenido por los estados y municipios sobre los sueldos de los trabajadores. Estos, sin duda, son contribuyentes de ese impuesto, pues como lo ha resuelto la Suprema Corte de Justicia de la Nación [SCJN] “[…] tanto los trabajadores de la iniciativa privada como los de la Federación, las entidades federativas y los municipios, son sujetos del impuesto sobre la renta […], con independencia de que en un caso deriven de una relación laboral (trabajador-patrón) y, en el otro, de una relación administrativa equiparada a la laboral (servidor público-Federación, estado o municipio).”[1]

En virtud de esa relación jurídica, los patrones tienen la obligación de retener el ISR de sus trabajadores, para su posterior entero al SAT. Así, los estados y municipios, al igual que los patrones del sector privado, son un mero vehículo recaudatorio que, con motivo de la retención que efectúan, detentan transitoriamente un dinero que no es suyo, sino del fisco federal. Esto es relevante para efectos tributarios, al grado de que, por ejemplo, se considera delito equiparado a la defraudación fiscal la omisión en el pago de las contribuciones retenidas.

Históricamente, los estados y municipios han omitido el entero del ISR de sus trabajadores. Esto sucedió, básicamente, porque durante décadas las entidades federativas y los municipios no lo retuvieron efectivamente, y la federación se desentendía del tema. Otra circunstancia era, y aún lo es, que la retención material del ISR habría implicado una reducción de los sueldos de los trabajadores burócratas. Un problema estructural al que no se ha encontrado solución alguna.

Pero esos adeudos fiscales se incrementaron por un hecho imprevisto, y fue que la SCJN declaró la inconstitucionalidad de la Ley del ISR en la parte que establecía “[…] una exención ilimitada a los trabajadores al servicio de la Federación y de los Estados respecto de los ingresos que obtengan por concepto de gratificaciones, aguinaldo y prima vacacional”[2], pues ello constituía “[…] un trato desigual y privilegiado a los trabajadores de la Federación y de las entidades federativas que estén sujetos a condiciones generales de trabajo, respecto de los demás trabajadores del país, no obstante que se encuentran en la misma condición tributaria”.[3]

De esta manera, el ISR a cargo de los trabajadores burócratas y las correspondientes retenciones efectuadas por los estados y municipios, aumentó gradualmente. Para facilitar el pago de los respectivos adeudos fiscales, el Congreso de la Unión emitió el Decreto de reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, publicado el 21 de diciembre de 2007, en cuyo artículo Segundo Transitorio, fracción V se autorizó al Ejecutivo Federal para que realizara el “[…] diseño de un programa para la regularización”.

Con base en lo anterior, mediante Decreto del Presidente Calderón en materia del ISR, de Derechos y Aprovechamientos, publicado el 5 de diciembre de 2008, en su Artículo Segundo otorgó a los estados y municipios las siguientes prerrogativas:

La condonación del total de los adeudos fiscales correspondientes a los años de 2005 y anteriores.
Un estimulo fiscal –una condonación simulada– sobre el ISR, en montos equivalentes al 60% para 2009, al 30% para 2010 y al 10% para 2011.
Otra condonación adicional, también total, sobre los adeudos fiscales de los años de 2006 al 2008, cuando ellos regularizaran su situación por los ejercicios del 2009 al 2011.

El Decreto del 5 de diciembre de 2008 era en sí mismo inconstitucional, en razón de que el Ejecutivo Federal carecía de facultades para condonar créditos fiscal a los contribuyentes, mucho menos respecto de impuesto retenidos. Pero también era inconstitucional porque esa condonación no puede conceptuarse como el “diseño de un programa para la regularización” de estados y municipios, con lo se excedía de la autorización dada por el Congreso de la Unión para esos propósitos. En pocas palabras, dicho Decreto era inconstitucional por partida doble.

Volvamos ahora a la Ley de Ingresos de la Federación para 2013. Como quedó expuesto, en ésta se prorrogan al 2012 los beneficios concedidos por el Presidente Calderón, de suyo inconstitucionales, y se extienden al presente año y al 2014. Ello significa que de nuevo se condona a los estados y municipios el ISR retenido a sus trabajadores, aunque ahora con efectos totales para ejercicios fiscales anteriores al 2012 y parciales en los dos años siguientes. La única condición es que se encuentren al corriente en el pago correspondiente a diciembre del año pasado. En pocas palabras, pagando este último mes el privilegio operará hacia atrás y hacia el futuro, sin restricción adicional alguna. Una ganga tributaria claramente inconstitucional, en la medida que les concede un trato de privilegio respecto de los demás contribuyentes del sector privado de México.

En conclusión, la polémica en torno a la condonación establecida en la Ley de Ingresos de la Federación para 2013 es fundada. Se trata de una prerrogativa impositiva fraguada a través de un artilugio legal que, en vías de hecho, otorga una exención del ISR sobre los salarios de los trabajadores burócratas y restituye una exención sobre gratificaciones, aguinaldo y prima vacacional declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia. La munificencia del Poder Legislativo no puede tener válidamente estos alcances.