Presunción de Inocencia y Sanciones Administrativas

marzo 13, 2014agosto 12, 2015 luis

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I. Antecedentes

Amparo en revisión 349/2012

• Hechos sustantivos:

El Presidente Municipal, el Tesorero Municipal y el Director de Obra Pública del Ayuntamiento de Micatlán, Morelos, fueron notificados del inicio del Procedimiento Administrativo de Responsabilidades en su contra, derivado de una auditoría practicada a la cuenta pública del mismo municipio.

• Concepto de violación:

El artículo 61 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos viola el derecho a la presunción de inocencia al establecer que al inicio del procedimiento administrativo sancionador se citará al ‘presunto responsable’.

• Análisis del concepto de violación:

La Sala analiza el Principio de Presunción de Inocencia y, para aplicarlo al caso en concreto, lo desdobla en tres vertientes: 1) regla de tratamiento, 2) regla probatoria y 3), regla de juicio. Posteriormente, estudia el concepto de violación aducido por la quejosa a la luz de estas tres formas y, por último, concluye que la terminología empleada por el artículo impugnado no viola el principio de presunción de inocencia, pues la expresión “presunto responsable” no releva de la carga de la prueba al órgano acusador, ni mucho menos el establecimiento de una presunción de responsabilidad en contra de los funcionarios sujetos a procedimiento sancionador.

• Tres vertientes de la presunción de inocencia:

1) Presunción de inocencia como Regla de Tratamiento. En esta vertiente, el principio regula la forma y el periodo durante el cual debe tratarse a una persona como inocente e impedir la equiparación con las declaradas culpables, durante el proceso penal.

2) Presunción de inocencia como Regla Probatoria. La prueba debe ser suministrada por la parte acusadora y ésta debe reunir los medios de prueba aportados para poder considerar que existe prueba de cargo válida y, entonces, destruir el estatus de ‘inocente’ del procesado.

3) Presunción de inocencia como regla de juicio. En esta vertiente, el principio establece las condiciones que tiene que satisfacer la prueba para considerar que es suficiente para condenar y, al mismo tiempo, determina a cuál de las partes perjudica el hecho de no satisfacer el estándar.

• Resolución: negaron el amparo

Amparo en revisión 431/2012

• Hechos sustantivos:

1) La Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) giró una orden de inspección a la quejosa a efecto de verificar si aquélla captaba recursos del público en territorio nacional sin la autorización correspondiente para operar como intermediario financiero, toda vez que existía la presunción de los hechos.

2) Una vez practicada la visita, se requirió al quejoso para que exhibiera diversas constancias relativas a cinco contratos celebrados con sus clientes y se le otorgó el derecho de audiencia.

3) La parte quejosa entregó a la autoridad respectiva la documentación y los informes que le fueron requeridos.

4) CNBV notificó a la quejosa la resolución definitiva en la cual se concluyó que la misma se dedica a realizar operaciones de autofinanciamiento inmobiliario, bajo la modalidad de celebración de contratos de adhesión, sin autorización.

• Concepto de violación:

La fracción II del artículo 109 Bis 2 de la Ley de Instituciones de Crédito, transgrede el Principio de Presunción de Inocencia, al disponer que en el caso de que el infractor no haga uso del derecho de audiencia o, si luego de hacerlo, no desvirtúa las imputaciones hechas en su contra, se tendrán por acreditadas las infracciones que se le atribuyen; al mismo tiempo, arroja la carga de la prueba al infractor, a fin de que éste demuestre su inocencia, exentando, así, el deber de la CNBV de demostrar las imputaciones que se le atribuyen a la quejosa.

• Análisis del concepto de violación:

Lo que prohíbe la presunción de inocencia es la pérdida definitiva del derecho a la libertad por la mera presunción de culpabilidad; esto es, la presunción de inocencia puede permitir la realización de actos de molestia sobre el procesado, pero no, de privación. Sin embargo, la lectura del artículo 20 constitucional establece los principios constitucionales propios del proceso penal, estableciendo la presunción de inocencia como un derecho constitucional que poseen los imputados dentro del proceso penal correspondiente. Por lo tanto, el artículo aducido no vulnera el principio de presunción de inocencia.

• Resolución: negaron el amparo

II. Primera sesión pública de 21 de enero de 2014

• 10 votos a favor, 1 en contra: sí existe contradicción de tesis.

• 10 votos a favor, 1 en contra: el proyecto versará sobre el procedimiento administrativo sancionatorio y no sobre el derecho administrativo en su totalidad.

A favor:

Sí existe la contradicción y el estudio debe hacerse sobre el derecho administrativo sancionador. La afirmación que sustenta la Segunda Sala homologa la discusión y niega la injerencia de cualquier otra materia al principio de presunción de inocencia; este es el punto contradictorio entre la resolución de la Primera Sala y la Segunda. Así, en tanto la afirmación de la Segunda excluye toda materia que no sea la penal, el análisis del fondo del proyecto debería generalizarse y basarse en el derecho administrativo sancionador que es el que engloba al procedimiento administrativo [Cossío Díaz].

Sí hay contradicción. Si la aplicación del principio refiere al procedimiento o al derecho en su totalidad, es una cuestión de fondo. A pesar de que ambos criterios estén construidos sobre hechos distintos, la contradicción es muy clara. La Primera Sala sostiene que la presunción de inocencia es aplicable al derecho administrativo sancionador y, la Segunda, que aquélla solo es aplicable a la materia penal y no, al derecho administrativo sancionador. La cuestión de si el principio de presunción de inocencia aplica solo al procedimiento o al derecho en su totalidad, es una cuestión de fondo, mas no es útil para determinar si existe o no contradicción de tesis [Zaldívar].

Si bien la sentencia de la Segunda Sala tiene características diversas de las de la Primera, ambos criterios son contradictorios: la Segunda Sala fue tajante al determinar que el principio de presunción de inocencia no es aplicable al procedimiento administrativo sancionador [Franco González Salas].

La contradicción es muy clara. La Segunda Sala delimita la aplicación del principio de presunción de inocencia a los procesos penales, mientras la Primera amplía la aplicación de ese principio a otros ámbitos. En este caso, sólo habría que precisar el punto de contradicción, en relación con que si es aplicable el principio de presunción de inocencia al procedimiento administrativo sancionador [Pardo Rebolledo].

En contra:

No existe una contradicción frontal entre los casos. La sentencia de la Segunda Sala hace un análisis del porqué se considera que el principio de presunción de inocencia no es aplicable al derecho administrativo sancionatorio y concluye que solo es aplicable al derecho penal. En cambio, la resolución de la Primera Sala solo hizo un análisis sobre si debían reconocerse las tres vertientes del principio de presunción de inocencia; es decir, no fue exhaustiva al explicar por qué el citado principio debe extenderse a los procedimientos sancionadores administrativos [Aguilar Morales].

Las tesis están construidas sobre casos diferentes. La Segunda Sala se pronunció sobre la totalidad del derecho administrativo sancionador. Por el contrario, la Primera, lo hizo solo respecto al procedimiento administrativo sancionador. Así, la Segunda Sala sostuvo que: “en ningún caso de las sanciones administrativas impuestas contra servidores públicos o contra particulares es posible aplicar los principios del derecho penal”. En cambio, la Primera Sala refirió que: “en los procedimientos administrativos sancionadores, que formarían parte instrumentalmente del derecho administrativo sancionador, sí es posible aplicar con sus modalidades [Cossío Díaz].

Son hechos distintos los que se están valorando en una y otra ejecutoria. La sentencia de la Primera Sala versa sobre el procedimiento de responsabilidades de un servidor público y, la de la Segunda, sobre la imposición de infracciones administrativas.

Algunos Ministros trataron de homologar si el tema de la contradicción versa sobre el derecho administrativo sancionador o, exclusivamente, sobre el procedimiento administrativo sancionador. Esto, porque concluyeron que tal diferencia no era determinante para resolver sobre la existencia o no de la contradicción; por el contrario, coincidieron en que es una cuestión de fondo y, si habrían de pronunciarse al respecto, lo harían a efectos de cumplir con la garantía de seguridad jurídica. Así, de los 10 ministros que votaron a favor de la existencia de la contradicción, 9 votaron porque ésta se resolviera sobre el procedimiento administrativo sancionatorio; excepto el ministro Cossío, quien sostuvo que sería mejor resolver en su totalidad y no solo sobre el procedimiento. Algunos de los argumentos presentados fueron los siguientes:

El derecho administrativo sancionador se le aplica a la totalidad de los sujetos, y los procedimientos administrativos sancionadores en términos de las tesis de la Primera Sala y en términos de la propia narrativa del proyecto de la Ley Federal de Responsabilidades, sólo se aplica a servidores públicos [Cossío Díaz].

Esto es, una cosa es el procedimiento de responsabilidades que se hace para determinar si un funcionario público cometió o no determinada infracción; y otra muy diferente es el procedimiento administrativo sancionador en general, donde la autoridad en su función de autoridad del Estado como autoridad administrativa va a determinar la buena regulación del Estado, a través de la aplicación de cualquier ley administrativa y de cualquier reglamento en materia administrativa. Así, en la Primera Sala lo que se analiza es un procedimiento de responsabilidades y en la Segunda Sala lo que se analiza es la imposición de una multa que hace un organismo regulatorio a una persona moral, que es un particular [Luna Ramos].

III. Segunda sesión pública de 23 de enero de 2014

En esta sesión, la Ministra Sánchez Cordero presentó el proyecto modificado y se acotó el proyecto, ya no al derecho administrativo sancionador, sino solamente al procedimiento administrativo sancionador. El Ministro Gutiérrez Ortiz Mena se pronunció sobre el fondo del asunto y se levantó la sesión.

IV. Tercera y cuarta sesiones públicas de 27 y 28 de enero de 2014

A favor:

La aplicación del principio de presunción de inocencia a otras materias no depende de la analogía que determinada materia guarde con la penal. El principio de presunción de inocencia no es exclusiva del ámbito penal; por el contrario, es un principio constitucional que irradia todo el sistema constitucional y, por tanto, sí es aplicable al procedimiento administrativo sancionador [Ortiz Mena].

Las sanciones penales y las administrativas parten de la potestad sancionatoria del Estado; por esto, el principio de presunción de inocencia debe adoptarse en materia administrativa para garantizar la mayor protección a los derechos humanos.

Los principios son conceptos que deben irse adaptando y permeando, sobre todo tratándose de derechos fundamentales. Así, el principio de presunción de inocencia debe extender su ámbito de aplicación más allá del penal. Existen precedentes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en los que esta aplica la presunción de inocencia al procedimiento administrativo sancionador. En el caso Baena Ricardo y Otros vs. Panamá, la CIDH resolvió que existe una expresión del poder punitivo del Estado en el proceso sancionatorio penal y administrativo; por tanto, en un sistema democrático, es preciso extremar las precauciones para que dichas medidas se adopten con respeto a los derechos humanos de las personas.

El principio de presunción de inocencia sí cobra aplicabilidad en la materia administrativa, pero diferente: a partir del acto de motivación, la autoridad ubica la conducta de la persona en una hipótesis normativa y, así, vence el principio de presunción de inocencia.

En contra

Si bien los diversos del debido proceso legal son aplicables para cualquier procedimiento, la forma en la que estos aplican al caso en concreto varía atendiendo al procedimiento de que se trate. Por ejemplo, en el proceso penal, el debido proceso cobra aplicabilidad, entre otras formas, mediante la reversión de la carga de la prueba a cargo del acusador, de forma que, así, se constituye el principio de presunción de inocencia. En cambio, en otros procedimientos, por ejemplo, en el administrativo, el debido proceso legal cobra sentido en la obligación de la autoridad de fundar y motivar su acto sancionatorio, pues, respecto a la carga probatoria, ésta también recae en el particular.

El principio de presunción de inocencia parte de una relación jurídica-procesal en donde dos contrarios someten a un tercero la determinación de un veredicto. En el caso de la administración pública, esta no somete su potestad sancionatoria a un tercero; por el contrario, ella la dicta con plena capacidad de ejercicio Así, si un principio de esta naturaleza es adaptado a la materia administrativa, no podríamos concluir que se trata de un principio, pues estaría disponible en función de cada caso.