El amparo contra el INE [El Mundo del Abogado]

septiembre 30, 2015septiembre 30, 2015 luis

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**Luis M. Pérez de Acha [*]**

José Roldán Xopa []**

Al concluir el proceso electoral de 2015, la Comisión de Fiscalización del INE detectó que los partidos políticos no habían ejercido la totalidad del financiamiento cuyo destino era la promoción del voto; sin embargo, el Consejo General desestimó el reintegro de los 286 millones de pesos no ejercidos. Los autores exponen los argumentos por los cuales esta decisión es inconstitucional y explican por qué la vía correcta para impugnar la resolución del INE es el juicio de amparo.

El pasado 13 de agosto, un grupo de 32 ciudadanos y la ONG Transparencia Mexicana promovieron dos juicios de amparo en contra de la resolución del Consejo General del INE[1] tomada en sesión extraordinaria del 20 de julio anterior, que en violación a lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución federal permitió a los partidos políticos apropiarse de 286 millones de pesos correspondientes a los remanentes del financiamiento público destinado a la promoción del voto en el proceso electoral de 2015.

Lo inusual es que los juicios se plantearon en vía de amparo y no a través de alguno de los medios de impugnación ante el Tribunal Federal Electoral.[2] Los cuestionamientos son entendibles: ¿por qué acudir a los tribunales de amparo si la resolución fue emitida por un órgano constitucional autónomo con competencia exclusiva en materia electoral?[3] ¿Por qué desestimar la competencia del Tribunal Federal Electoral para resolver la constitucionalidad de la resolución del INE del 20 de julio de 2015? Si el artículo 61, fracción XV, de la Ley de Amparo de manera expresa establece la improcedencia de este juicio en contra de “las resoluciones o declaraciones de las autoridades competentes en materia electoral”, ¿por qué insistir en promover los juicios de amparo? ¿La materia debatida en los amparos es electoral o se ubica en el ámbito de las finanzas públicas?

Las respuestas a estas preguntas definieron la estrategia procesal en este asunto. Nuestras conclusiones son las que se exponen en este artículo, con la convicción, ya ratificada por dos jueces de distrito,[4] de que la vía correcta para impugnar la resolución del INE es el juicio de amparo.

La litis en los juicios de amparo

Para comprender la litis en los juicios de amparo es necesario considerar que el artículo 41 de la Constitución federal regula tres clases de financiamiento público para los partidos políticos:

Uno para actividades ordinarias como renta de inmuebles, pago de salarios, compra de materiales de oficina, etcétera.
Otro para actividades específicas como educación, capacitación, investigación y labores editoriales, por ejemplo.
Uno más destinado a los gastos de campaña, que sólo se otorga en los años en que se realizan elecciones federales, y que por ello cabe calificarlo como etiquetado.

Los tres tipos de financiamiento resultan diversos tanto en sus fines como por el momento en que habrán de ser entregados a los partidos. No hay posibilidades de que los mismos se combinen o se mezclen entre sí, pues ello implicaría que se les dé un fin diverso al que marca la Constitución federal. Este criterio fue sostenido por el pleno de la SCJN[5] en los siguientes términos: “A diferencia de lo anterior, las ministraciones tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales constituyen recursos que deben aplicarse también única y exclusivamente en forma intermitente de acuerdo al pulso de los procesos electorales, ya sea en forma directa mediante la adquisición de propaganda, o bien en forma indirecta, aplicando los fondos a reforzar la estructura orgánica partidista”.

”[…] la Constitución federal no autorizó que los fondos de unas y otras ministraciones se ajusten o se combinen, y mucho menos que se sumen sus montos […] lo cual no resulta constitucionalmente admisible porque significa incrementar el gasto ordinario con erogaciones que no son continuas o permanentes, y restar a cambio, en una cantidad equivalente, los fondos intermitentes para la obtención del voto, suma de dinero que además ya no será fiscalizada para efectos del control de los recursos aplicados durante las campañas”.[6]

Ahora bien, al concluir el proceso electoral de 2015 la Comisión de Fiscalización del INE detectó que los partidos políticos no habían ejercido la totalidad del financiamiento público etiquetado cuyo destino era la promoción del voto. En función de ello propuso a su Consejo General que ordenara a los partidos el reintegro, a la Tesorería de la Federación, de 286 millones de pesos identificados con dichos remanentes.

Sin embargo, en sesión celebrada el 20 de julio y con votación mayoritaria de los consejeros Lorenzo Córdova, Ciro Murayama, Marco Antonio Baños, Adriana Favela, Enrique Andrade y Arturo Sánchez, el Consejo General del INE desestimó la propuesta de su Comisión de Fiscalización. Esto es inconstitucional por las razones que se sintetizan a continuación:

El INE carece de facultades para modificar el destino de los recursos etiquetados para las campañas electorales de 2015, dado que esa facultad la tiene en exclusiva la Cámara de Diputados.
En sentido opuesto a lo resuelto por la SCJN, el INE autorizó que los “recursos tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales” se combinaran y se mezclaran con el financiamiento para actividades ordinarias y específicas de los partidos políticos, lo que actualiza la violación del artículo 134, primer párrafo de la Constitución federal, que establece los principios de “eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez” en la administración de los recursos públicos del Estado.[7]

En vías de hecho, el INE aumentó el presupuesto de los partidos políticos destinado a actividades ordinarias y específicas, en una proporción equivalente al importe de los remanentes de los recursos etiquetados que no se reintegra- ron a la Tesorería de la Federación.

La resolución del INE concierne a las finanzas públicas del Estado

Está fuera de discusión que la resolución emitida en la sesión extraordinaria de INE el 20 de julio de 2015 es un acto formalmente electoral, al provenir del único órgano competente en esta materia. Por ello, en apariencia el Tribunal Federal Electoral sería quien en exclusiva pudiera pronunciarse sobre la constitucionalidad de dicha resolución, al ser, como lo dispone el artículo 99, primer párrafo de la Constitución federal, la “máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación”, cuyo párrafo cuarto, además, establece lo siguiente [las cursivas son nuestras]: “Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga la ley, sobre:

”I. Las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores.

”II. Las impugnaciones que se presenten sobre la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos que serán resueltas en única instancia por la Sala Superior […].

”III. Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, distintas a las señaladas en las dos fracciones anteriores, que violen normas constitucionales o legales”.

Sin embargo, la litis en los juicios de amparo se centra en un tema relacionado con las finanzas públicas federales: el injustificado uso y aplicación por parte de los partidos políticos de los recursos etiquetados, que les permitió apropiarse de 286 millones de pesos sin respeto alguno a los principios de “eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez” que rigen las finanzas públicas del Estado.

De ahí que la materia cuestionada en los juicios de amparo concierna a las finanzas públicas del Estado, sin relación alguna con el tema electoral.

¿Por qué el amparo y no el Tribunal Federal Electoral?

Como se señaló, la litis en los juicios de amparo atañe al uso y destino de recursos públicos, desde la perspectiva del agravio ocasionado a los ciudadanos que “pagamos” impuestos, y no de los partidos políticos y de los candidatos que se “benefician” del financiamiento público. En esto radica la diferencia esencial de la controversia propuesta por el grupo de 32 ciudadanos y de la ONG Transparencia Mexicana, que ni son partidos ni fueron candidatos, lo que les priva de la oportunidad de acudir al Tribunal Federal Electoral a defender los derechos objetivos relacionados con las finanzas públicas del Estado.

En efecto, conforme a la Ley de Medios de Impugnación Electoral,[8] la legitimación para promover los juicios y recursos ante dicho tribunal la tienen: a) los partidos políticos; b) los servidores del INE y del propio tribunal en conflictos laborales, y c) quienes son sancionados por violaciones a la legislación electoral.

El único medio de impugnación que, en apariencia, los ciudadanos podríamos intentar en contra de la resolución del INE, sería el juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano. Sin embargo, dicho juicio está limitado a los casos de violaciones a los derechos “de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país”, como lo establece el artículo 99, fracción V, de la Constitución federal.[9] Esto, por lo tanto, ha dejado al grupo de 32 ciudadanos y a la ONG Transparencia Mexicana sin acción procesal alguna ante el Tribunal Federal Electoral.

De este modo, el juicio de amparo es la única instancia para restituir el orden constitucional vulnerado, y si bien la Ley de Amparo determina la improcedencia de este juicio “contra las resoluciones o declaraciones de las autoridades competentes en materia electoral”,[10] esta causal no debe limitar o anular el derecho humano al recurso judicial efectivo[11] de los ciudadanos. Lo anterior exige la “interpretación conforme”[12] del respectivo precepto legal, a efecto de que la improcedencia del juicio de amparo sólo opere cuando se impugnen resoluciones del INE cuya materia sustantiva sea estrictamente electoral.

¿Por qué existe interés legítimo en los amparos?

a) El interés legítimo del grupo de 32 ciudadanos se sustenta en cuatro premisas:

Somos ciudadanos inscritos en el padrón electoral.
El número de ciudadanos inscritos en ese padrón es una variante que determina el financiamiento de los partidos políticos.
El financiamiento público proviene de los impuestos que pagamos los ciudadanos.
El financiamiento a las campañas electorales es un recurso público etiquetado cuyo destino no puede cambiarse unilateral y arbitrariamente por el INE. De lo anterior deriva la cualidad específica de los ciudadanos para acudir al amparo aduciendo un interés legítimo. Si somos los destinatarios de las campañas políticas que buscan que votemos por alguna de las alternativas que los partidos políticos nos ofrecen, entonces los procesos electorales y su financiamiento con recursos públicos nos atañen y conciernen directamente.Por otra parte, al pagar impuestos los ciudadanos asumimos una cualificación especial en el amparo, para exigir al Estado el cumplimento de las obligaciones que a su cargo se imponen en la Convención de la Naciones Unidas contra la Corrupción,[13] en particular las siguientes:
Aplicar y mantener una “debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos”.
Velar por “la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas”.
“Aumentar la transparencia respecto de la financiación de candidaturas a cargos públicos electivos y, cuando proceda, respecto de la financiación de los partidos políticos”.

b) Para la ONG Transparencia Mexicana el interés legítimo se fundamenta en su objeto social, como lo ha resuelto la primera sala de la SCJN: “Así, tratándose del interés legítimo de asociaciones civiles en defensa de derechos colectivos, el juzgador debe realizar un estudio integral de la naturaleza del derecho, el objeto social de la asociación y la afectación que se alega.[14]

Ahora bien, de acuerdo con sus estatutos, la ONG Transparencia Mexicana es una asociación civil dedicada a “combatir la corrupción”, generar “cambios concretos en el marco institucional y en la cultura de la legalidad” y “promover la cultura de la constitucionalidad de la vida pública y privada del país”. Por lo tanto, se ubica en una cualificación especial para, a través del juicio de amparo, exigir la correcta administración de los recursos públicos.

De esta forma, la ONG está legitimada para exigir que el INE y los partidos políticos cumplan con las obligaciones que les impone la Constitución federal y la Convención de la Naciones Unidas contra la Corrupción, no sólo en protección de su objeto social, sino también actuando por cuenta del colectivo ciudadano afectado con la resolución del 20 de julio de 2015.

A manera de conclusiones

Es indudable que el grupo de 32 ciudadanos y la ONG Transparencia Mexicana no somos los destinatarios directos de la resolución del INE. Sin embargo, la concesión del amparo se traduciría en un triple beneficio propio del interés legítimo; a saber:

Que los partidos políticos, como entidades de “interés público”, satisfagan los fines y cumplan con las obligaciones que les impone la Constitución federal y la Convención de la Naciones Unidas contra la Corrupción.
Que el financiamiento público etiquetado para las campañas políticas cumpla con el destino para el que fue otorgado, y no para el sostenimiento de las actividades ordinarias y específicas de los partidos políticos.

Que el INE obligue a los partidos políticos a devolver los 286 millones de pesos por concepto de remanentes del financiamiento público etiquetado para las campañas políticas de 2015.

Poco avanzaremos en la defensa de la Constitución federal si los ciudadanos permanecemos como simples espectadores frente a actos de autoridad que transgredan el Estado de Derecho. Las reformas constitucionales en materia de derechos humanos y de amparo expandieron el ámbito de protección de estos derechos. Nuestros amparos pretenden hacer efectiva esta intención. ♦

* Abogado por la Escuela Libre de Derecho y doctor en Derecho por la UNAM.

** Abogado por la Universidad Autónoma de Puebla y doctor en Derecho por la UNAM.

1. INE: Instituto Nacional Electoral.

2. Tribunal Federal Electoral: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

3. El artículo 41, fracción V, apartado A, de la Constitución federal dispone: “El Instituto Nacional Electoral es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios […] El Instituto Nacional Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño”.

4. La juez segundo de distrito en materia administrativa en el Distrito Federal, Paula María García Villegas Sánchez Cordero, conoce el juicio presentado por la ONG Transparencia Mexicana en el expediente 1503/2015. Por su parte, el juez decimocuarto de distrito en materia administrativa en el Distrito Federal, David Cortés Martínez, conoce del juicio presentado por los 32 ciudadanos, tramitado en el expediente 1490/2015.

5. SCJN: Suprema Corte de Justicia de la Nación.

6. Ejecutoria dictada en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y acumuladas, p. 150. Las cursivas son nuestras.

7. Tesis 1a. CXLV/2009, cuyo rubro es el siguiente. gasto público. el artículo 134 de l a constitución política de los estados unidos mexicanos eleva a rango constitucional los principios de legalidad, eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez en esta materia.

8. Ley de Medios de Impugnación Electoral: Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

9. Esta limitante se ratifica en los artículos 79 y 80 de la

Ley de Medios de Impugnación Electoral.

10. Artículo 61, fracción XV, de la Ley de Amparo.

11. El derecho humano al recurso judicial efectivo se reconoce en los artículos 17 de la Constitución federal y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José).

12. “Este principio de interpretación conforme de todas las normas del ordenamiento a la Constitución […] es una consecuencia elemental de la concepción del ordenamiento como una estructura coherente, como una unidad o contexto. Es importante advertir que esta regla interpretativa opera con carácter previo al juicio de invalidez. Es decir, que antes de considerar a una norma jurídica como constitucionalmente inválida es necesario agotar todas las posibilidades de encontrar en ella un significado que la haga compatible con la Constitución y que le permita, por tanto, subsistir dentro del ordenamiento; de manera que sólo en el caso de que exista una clara incompatibilidad o una contradicción insalvable entre la norma ordinaria y la Constitución, procedería declararla inconstitucional. En esta lógica, el intérprete debe evitar en la medida de lo posible ese desenlace e interpretar las normas de tal modo que la contradicción no se produzca y la norma pueda salvarse”. Tesis 1ª CCCXL/2013 (10ª), interpretación conforme. naturaleza y alcances a l a luz del principio pro persona.

13. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2004.

14. Tesis 1ª CLXVII/2015 (10ª), “interés legítimo de asociaciones civiles en defensa del derecho a la educación. el juzgador debe analizar el derecho cuestionado a l a luz de l a afectación reclamada para determinar la procedencia del juicio de amparo”.

Fuente.